Согласно установившейся практике Верховного Суда разрешая спор, суд выясняет, существует ли у истца право или законный интерес; если да, то имеет место его нарушение, непризнание или оспаривание ответчиком; если да, то подлежит ли право или законный интерес защите и будет ли такая защита эффективна с помощью того способа, который определен в соответствии с изложенным в иске требованиям. В противном случае в иске следует отказать.
Таким образом, Верховным Судом введен определенный алгоритм, заключающийся в том, что хотя каждая из приведенных составляющих (а) отсутствие у истца права или законного интереса; б) отсутствие их нарушения; в) отсутствие их нарушения именно ответчиком; г) избрание ненадлежащего и/или неэффективного способа защиты истцом) и является самостоятельным основанием для отказа в иске, однако их применение судом возможно исключительно при наличии положительного ответа на предыдущий вопрос.
В постановлении от 11.06.2024 г. Большая Палата Верховного Суда определила особенности реализации прокурором права на обращение в суд в интересах Госгеокадастра, учитывая его правовой статус в соответствующих правоотношениях и возможности органа выступать истцом по делу. Таким образом, указанная правовая позиция является определяющей для оценки принадлежности действий прокурора при обращении в суд в интересах Госгеокадастра и требует обязательного учета при рассмотрении соответствующих дел.
Верховный Суд, пересматривая судебные решения по делу по иску прокурора в интересах государства в лице ГУ Госгеокадастра, указал, что в данном деле для обеспечения законности и эффективности судебного разбирательства ключевым является решение вопроса о наличии полномочий Прокурора для обращения в суд с этим иском.
Так, прокурор обратился в суд с иском в интересах государства в лице ГУ Госгеокадастра области в сельский совет, ЧП о признании незаконным и отмене решения Совета №1317 от 14.12.2019 «Об утверждении технической документации по землеустройству по инвентаризации земель»; признание недействительным Дополнительного соглашения от 21.01.2020 о внесении изменений в Договор на право временного пользования землей (в том числе на условиях аренды) №2 от 08.08.1996, заключенного между Ответчиками; обязательство ЧП вернуть земельный участок площадью 36,9002 га в коммунальную собственность в лице Совета.
Исковые требования обоснованы тем, что на момент пролонгации сделки в ЧП отсутствовало право на временное пользование земельным участком, поскольку представитель предприятия заявил о прекращении Договора №2 от 08.08.1996, подав соответствующее заявление в РГА. В результате рассмотрения этого ходатайства правоотношения относительно временного пользования земельным участком были прекращены с 01.01.2004. По мнению Прокурора, при таких условиях спорный земельный участок мог быть предоставлен в аренду исключительно в соответствии с требованиями статей 124, 134, 135 ЗКУ.
Постановлением апелляционного суда от 27.08.2024, решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении отменено, принято новое решение, которым исковые требования удовлетворены частично, признано недействительным дополнительное соглашение, обязано ЧП вернуть спорный земельный участок, в удовлетворении.
Верховный Суд 23.10.2024 постановление суда апелляционной инстанции отменил и оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении иска, изменив его мотивировочную часть с учетом следующего.
Прокурор осуществляет представительство в суде законных интересов государства в случае нарушения или угрозы нарушения интересов государства, если защита этих интересов не осуществляет или ненадлежащим образом осуществляет орган государственной власти, орган местного самоуправления или другой субъект властных полномочий, в компетенцию которого отнесены соответствующие полномочия, а также в случае отсутствия такого органа.
Понятие «орган, уполномоченный государством осуществлять соответствующие функции в спорных отношениях» означает орган, на который государством возложена обязанность по осуществлению конкретной деятельности в соответствующих правоотношениях, направленной на защиту интересов государства. Таким органом, согласно статьям 6, 7, 13 и 143 Конституции Украины, может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления, которому законом предоставлены полномочия органа исполнительной власти (абз. 2 ч. 5 Решения КСУ по делу по конституционным представлениям Высшего арбитражного суда Украины и Генеральной (Дело о представительстве прокуратурой Украины интересов государства в арбитражном суде) от 08.04.1999 № 3-рп/99).
Следовательно, решение вопроса об органе, уполномоченном государством осуществлять соответствующие функции в спорных правоотношениях, заключается в установлении органа, который, используя на основании норм законодательства предоставленные ему полномочия, обязан с целью защиты интересов государства совершать юридические действия, влияющие на права и обязанности субъектов спорных правоотношений, обязуя их в суд с соответствующим иском).
Согласно абз. 2 ч. 5 ст. 53 Хозяйственного процессуального кодекса Украины в случае открытия производства по исковому заявлению, поданному прокурором в интересах государства в лице органа, уполномоченного осуществлять функции государства в спорных правоотношениях, указанный орган приобретает статус истца. В случае отсутствия такого органа или отсутствия у него полномочий по обращению в суд прокурор отмечает об этом в исковом заявлении и в таком случае приобретает статус истца.
Следовательно, если прокурор обращается в суд с исковым заявлением в интересах государства, он обязан в исковом заявлении указать основание для осуществления представительства интересов, предусмотренное ч. 3 ст. 23 ЗЩУ «О прокуратуре» и обосновать ее. В таком случае статус истца приобретает либо орган, уполномоченный осуществлять функции государства в спорных правоотношениях (при наличии такого органа), либо прокурор (в случае отсутствия такого органа или отсутствия у него полномочий по обращению в суд). Процессуальные последствия отсутствия, в частности, обоснование основания обращения в суд прокурора определены статьей 174 ГПКУ.
Большая Палата Верховного Суда в постановлении от 11.06.2024 отметила, что Госгеокадастр в сфере земельных отношений может выступать в двух разных правовых статусах: 1) как центральный орган исполнительной власти, к компетенции которого относится реализация государственного контроля за использованием и охраной земель всех категорий и форм собственности, плодородия почв; 2) как субъект осуществления права государственной собственности на землю. Объем полномочий Госгеокадастра (в том числе обращения в суд с тем или иным иском) при защите земельных прав может отличаться в зависимости от правового статуса Госгеокадастра в спорных правоотношениях.
При реализации компетенции уполномоченного представителя собственника Госгеокадастр как представитель собственника не ограничен в выборе способов защиты нарушенного права собственности и должен руководствоваться ст. 16 ГКУ ст. 152 ЗКУ.
В правоотношениях, касающихся нарушения прав государства или территориальной общины на земельные участки, Госгеокадастр Украины и его территориальные органы не наделены полномочиями собственника на защиту соответствующего права государственной или коммунальной формы собственности (кроме земель сельскохозяйственного назначения государственной формы собственности).
К полномочиям центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере осуществления государственного надзора (контроля) в агропромышленном комплексе, в сфере земельных отношений, относится организация и осуществление государственного надзора (контроля) за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель всех категорий и форм собственности, в том числе за соблюдением органами государственной власти, юридическими и землю (абз. 5 ст. 152 ЗКУ).
Согласно абзацам 1-3 п. «а», абз. 1,2 п. «б» ч. 1 ст. 6 ЗУ «О государственном контроле за использованием и охраной земель» к полномочиям центрального органа исполнительной власти, обеспечивающему реализацию государственной политики в сфере надзора (контроля) в агропромышленном комплексе, относятся, в частности:
а) осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель в части: соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами требований земельного законодательства Украины и установленного порядка обретения и реализации права на землю; выполнение требований по использованию земельных участков по целевому назначению;
б) внесение в органы исполнительной власти или органы местного самоуправления ходатайств относительно: приведения в соответствие с законодательством принятых ими решений по вопросам регулирования земельных отношений, использования и охраны земель.
Следовательно, в сложившихся правоотношениях по этому делу Госгеокадастр должен выполнять функции государственного контроля за использованием и охраной земель.
Законом Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» определены действия, которые должен совершать Госгеокадастр, в частности, в случае выявления несоответствия законодательству решения, принятого, в частности, органом местного самоуправления – вносить в этот орган соответствующее ходатайство.
В то же время ст. 152 ЗКУ, ст. 10 указанного ЗУ, пунктом 51 Положения от 14.01.2015 № 15 также определен перечень исков, с которыми Госгеокадастр имеет право обращаться в суд, выполняя функции государственного контроля за использованием и охраной земель.
Следовательно, органы Госгеокадастра могут обращаться в суд, если это необходимо для осуществления их полномочий по надзору (контролю) за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель всех категорий и форм собственности — в случаях, определенных в соответствующих нормативно-правовых актах, регламентирующих полномочия Госгеокадастра о занятых земельных участков, срок пользования которыми истек).
Таким образом, Верховный Суд сделал выводы об отсутствии полномочий у Госгеокадастра на обращение в суд с соответствующими исками как по этому делу.
Водночвас, Суды предыдущих инстанций при рассмотрении дела исходили из того, что ГУ Госгеокадастра в спорном правоотношении выполняет функции государственного контроля, а следовательно, наделено правом на обращение в суд с соответствующим предметом иска.
При этом Верховный Суд обратил внимание на то, что иск по этому делу подан Прокурором 17.04.2023. При этом на основании ЗУ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о восстановлении системы оформления прав аренды земельных участков с/х назначения и усовершенствования законодательства об охране земель от 19.10.2022 внесены изменения в положения статей 6 и 10 ЗУ «О государственном контроле за использованием и охраной земель».
В частности, к компетенции центрального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере земельных отношений, отнесено обеспечение соблюдения порядка определения и возмещения потерь лесохозяйственного производства, а также подачи исков в суд с целью признания недействительными соглашений, заключенных с нарушением законодательных требований по купле-продаже, ренты, дарения, залога, залога.
Кроме того, государственным инспекторам в сфере контроля за использованием и охраной земель предоставлено право обращаться в суд с исками о возмещении потерь лесохозяйственного производства, а также потребовать возвращения самовольно занятых или временно использованных земельных участков, срок пользования которыми истек.
Соответствующие изменения внесены также в Положение о государственной службе Украины по геодезии, картографии и кадастру, утвержденного постановлением КМУ от 14.10.2015 № 15.
Следовательно, по содержанию нормативно-правовых актов, регламентирующих полномочия Госгеокадастра, соответствующий орган не наделен полномочиями на обращение в суд с иском о признании незаконным и отмене Решения Совета и признании недействительным, заключенным на его основании Дополнительным соглашением к договору на право временного пользования землей.
Таким образом, ВС пришел к выводу, что по этому делу ГУ Госгеокадастра по спорным правоотношениям, хотя и выполняет функции государственного контроля, однако законодательством не наделено полномочиями обращаться в суд с избранным Прокурором предметом иска.
В свою очередь, предъявление иска лицом, которому не принадлежит право требования, является основанием для отказа в иске.
Таким образом, суды предыдущих инстанций, установив, что Прокурор соблюдал порядок уведомления компетентного органа о выявленных нарушениях с целью обеспечения его права на соответствующее реагирование, должны были исследовать компетенцию ГУ Госгеокадастра на обращение в хозяйственный суд с избранным Прокурором предметом иска. При этом установив отсутствие полномочий в ГУ Госгеокадастра на обращение с соответствующим предметом иска суды должны были отказать в его удовлетворении, поскольку в спорных правоотношениях отсутствует нарушенное право или законный интерес именно этого истца.
Учитывая изложенное, ВС указал, что суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска, однако ошибочно исходил из других мотивов, в связи с чем обжалуемое решение необходимо изменить, изложив его мотивировочную часть в редакции этого постановления ВС, а постановление суда апелляционной инстанции подлежит отмене.