Відповідно до усталеної практики Верховного Суду вирішуючи спір, суд з`ясовує, чи існує у позивача право або законний інтерес; якщо так, то чи має місце його порушення, невизнання або оспорювання відповідачем; якщо так, то чи підлягає право або законний інтерес захисту і чи буде такий захист ефективний за допомогою того способу, який визначено відповідно до викладеної в позові вимоги. В іншому випадку у позові слід відмовити.
У такий спосіб, Верховним Судом запроваджено певний алгоритм, який полягає в тому, що хоча кожна з наведених складових (а) відсутність у позивача права або законного інтересу; б) відсутність їх порушення; в) відсутність їх порушення саме відповідачем; г) обрання неналежного та/або неефективного способу захисту позивачем) і є самостійною підставою для відмови в позові, однак їх застосування судом можливо виключно за наявності позитивної відповіді на попереднє питання.
У постанові від 11.06.2024 Велика Палата Верховного Суду визначила особливості реалізації прокурором права на звернення до суду в інтересах Держгеокадастру, враховуючи його правовий статус у відповідних правовідносинах та можливості органу виступати позивачем у справі. Таким чином, зазначена правова позиція є визначальною для оцінки належності дій прокурора під час звернення до суду в інтересах Держгеокадастру та потребує обов`язкового врахування під час розгляду відповідних справ.
Верховний Суд, переглядаючи судові рішення у справі за позовом прокурора в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру, вказав, що в даній справі для забезпечення законності та ефективності судового розгляду ключовим є вирішення питання наявності повноважень Прокурора для звернення до суду із цим позовом.
Так, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру області до сільської ради, ПП про визнання незаконним та скасування рішення Ради №1317 від 14.12.2019 “Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель”; визнання недійсною Додаткової угоди від 21.01.2020 про внесення змін до Договору на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) №2 від 08.08.1996, укладеної між Відповідачами; зобов`язання ПП повернути земельну ділянку площею 36,9002 га у комунальну власність в особі Ради.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на момент пролонгації правочину у ПП було відсутнє право на тимчасове користування земельною ділянкою, оскільки представник підприємства заявив про припинення Договору №2 від 08.08.1996, подавши відповідну заяву до РДА. Внаслідок розгляду цього клопотання правовідносини щодо тимчасового користування земельною ділянкою були припинені з 01.01.2004. На думку Прокурора, за таких умов спірна земельна ділянка могла бути надана в оренду виключно відповідно до вимог статей 124, 134, 135 ЗКУ.
Постановою апеляційного суду від 27.08.2024, рішення суду першої інстнації про відмову в задоволенні позову скасовано, прийнято нове рішення, яким позовні вимоги задоволено частково, визнано недійсною додаткову угоду, зобов`язано ПП повернути спірну земельну ділянку, в задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Верховний Суд 23.10.2024 постанову суду апеляційної інстанції скасував та залишив в силі рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову, змінивши його мотивувальну частину з огляду на наступне.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Поняття “орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах” означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абз. 2 ч. 5 Рішення КСУ у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99).
Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).
Відповідно до абз. 2 ч. 5 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому разі набуває статусу позивача.
Отже, якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов`язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену ч. 3 ст. 23 ЗЩУ «Про прокуратуру», та обґрунтувати її. У такому разі статусу позивача набуває або орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (за наявності такого органу), або прокурор (у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду). Процесуальні наслідки відсутності, зокрема, обґрунтування підстави для звернення до суду прокурора визначені статтею 174 ГПКУ.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024, зауважила, що Держгеокадастр у сфері земельних відносин може виступати у двох різних правових статусах: 1) як центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого відноситься реалізація державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; 2) як суб`єкт здійснення права державної власності на землю. Обсяг повноважень Держгеокадастру (зокрема і щодо звернення до суду з тим чи іншим позовом) при захисті земельних прав може відрізнятися залежно від правового статусу Держгеокадастру у спірних правовідносинах.
При реалізації компетенції уповноваженого представника власника Держгеокадастр, як представник власника, не обмежений у виборі способів захисту порушеного права власності та має керуватись ст. 16 ЦКУ ст. 152 ЗКУ.
Натомість у правовідносинах, які стосуються порушення речових прав держави чи територіальної громади на земельні ділянки, Держгеокадастр України та його територіальні органи не наділені повноваженнями власника на захист відповідного права державної або комунальної форми власності (крім земель сільськогосподарського призначення державної форми власності).
До повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю (абз. 5 ст. 152 ЗКУ).
Відповідно до абзаців 1-3 п. «а», абз. 1,2 п. «б» ч. 1 ст. 6 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать, зокрема:
а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;
б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
Отже, у правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель.
Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено дії, які має вчиняти Держгеокадастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування – вносити до цього органу відповідне клопотання.
Водночас ст. 152 ЗКУ, ст. 10 вказаного ЗУ, пунктом 51 Положення від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.
Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності – у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).
Таким чином, Верховний Суд зробив висновки щодо відсутності повноважень у Держгеокадастру на звернення до суду з відповідними позовами, як у цій справі.
Водночвас, Суди попередніх інстанцій при розгляді справи виходили з того, що ГУ Держгеокадастру у спірних правовідносинах виконує функції державного контролю, а отже, наділено правом на звернення до суду з відповідним предметом позову.
Разом з цим, Верховний Суд звернув увагу на те, що позов у цій справі подано Прокурором 17.04.2023. При цьому на підставі ЗУ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відновлення системи оформлення прав оренди земельних ділянок с/г призначення та удосконалення законодавства щодо охорони земель від 19.10.2022 внесено зміни до положень статей 6 та 10 ЗУ «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
Зокрема, до компетенції центрального органу виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин, віднесено забезпечення дотримання порядку визначення та відшкодування втрат лісогосподарського виробництва, а також подання позовів до суду з метою визнання недійсними угод, укладених із порушенням законодавчих вимог щодо купівлі-продажу, ренти, дарування, застави та обміну земельних ділянок державної та комунальної власності.
Крім того, державним інспекторам у сфері контролю за використанням та охороною земель надано право звертатися до суду з позовами про відшкодування втрат лісогосподарського виробництва, а також вимагати повернення самовільно зайнятих або тимчасово використаних земельних ділянок, строк користування якими завершився.
Відповідні зміни внесені також до Положення про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою КМУ від 14.10.2015 № 15.
Відтак, за змістом нормативно-правових актів, які регламентують повноваження Держгеокадастру, відповідний орган не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом про визнання незаконним і скасування Рішення Ради та визнання недійсною, укладеної на його підставі Додаткової угоди до договору на право тимчасового користування землею.
Таким чином, ВС дійшов висновку, що у цій справі ГУ Держгеокадастру у спірних правовідносинах, хоча і виконує функції державного контролю, проте законодавством не наділено повноваженнями звертатися до суду з обраним Прокурором предметом позову.
У свою чергу, пред`явлення позову особою, якій не належить право вимоги є підставою для відмови у позові.
У такий спосіб, суди попередніх інстанцій, встановивши, що Прокурор дотримався порядку повідомлення компетентного органу про виявлені порушення з метою забезпечення його права на відповідне реагування, повинні були дослідити компетенцію ГУ Держгеокадастру на звернення до господарського суду з обраним Прокурором предметом позову. При цьому, встановивши відсутність повноважень у ГУ Держгеокадастру на звернення з відповідним предметом позову суди повинні були відмовити в його задоволенні, оскільки у спірних правовідносинах відсутнє порушене право або законний інтерес саме цього позивача.
З огляду на викладене, ВС вважав, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо відсутності підстав для задоволення позову, проте помилково виходив з інших мотивів, у зв`язку з чим оскаржуване рішення необхідно змінити, виклавши його мотивувальну частину в редакції цієї постанови ВС, а постанову суду апеляційної інстанції слід скасувати.